一、我國預算體制改革的現(xiàn)狀 （一）預算體系凌亂，存在預算主體多元化現(xiàn)象 在以“放權(quán)讓利”為指導思想的財稅政策影響下，財政部門與各職能部門在預算管理方面的關(guān)系出現(xiàn)了較為復雜的局面。一方面，“放權(quán)讓利”的政策確實激發(fā)了各職能部門參與經(jīng)濟建設(shè)的積極性，取得了豐碩的成果；但另一方面，過度的放權(quán)讓利使得財政部門無法有效地行使預算管理權(quán)利。為逐步解決這一問題，我國開始著手建設(shè)規(guī)范的部門預算制度。部門預算改革的本質(zhì)特征是改變了原來按財政資金性質(zhì)和部門交叉管理的體制，重新以職能部門為依托構(gòu)建統(tǒng)一的預算管理體制。事實上，我國目前的部門預算主要是依靠職能部門來編制的，財政部門只是在職能部門上報預算的基礎(chǔ)上，根據(jù)當年財力狀況酌情刪減，最終匯總編制財政總預算?，F(xiàn)在中央一級有幾個職能部門同時擁有預算分配權(quán)，如國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等幾個部門，它們就像一個個獨立的二級預算主體。在實際工作中，這些職能部門一方面掌握著本部門預算，另一方面財政部會再轉(zhuǎn)撥給這些部門一塊資金，由他們在全國范圍內(nèi)進行再分配?，F(xiàn)在，學術(shù)界和財政部內(nèi)部又在熱烈地討論國資委是否具有獨立預算主體資格的問題。部分業(yè)內(nèi)人士將多部門參與預算管理視為預算管理體制的優(yōu)點，認為將具體的預算編制工作下放給部門，有利于財政部門騰出時間進行宏觀管理。但實際上，由于多個職能部門參與預算管理，使得財政部門無法全面掌握各個職能部門的預算資源、預算需求，人為地割裂了預算的整體性，不僅與市場經(jīng)濟與公共財政的要求不相適應(yīng)，還影響到預算編制效率，提高了部門預算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本，不可避免地造成預算體系的混亂。 （二）預算的法制化層次較低 根據(jù)我國《憲法》第62條和第99條的規(guī)定，國家預算和中央預算由財政部編制，經(jīng)國務(wù)院審核批準后，報全國人大審查批準，地方預算由各級財經(jīng)部門編制，經(jīng)本級人民政府審核批準后，報同級人大審查批準。但由于國家預算包括中央預算和地方預算，當全國人大開會審批國家預算時，地方人大都還未開會，為了保證人大的會期，財政部只能代替地方編制預算，與中央預算合并編制國家預算報全國人大審批。而財政部代編的地方預算與地方人大通過的預算會有一定的差距，這給預算編制、執(zhí)行帶來困難，而且損害了預算的權(quán)威。 （三）預算編制和管理約束機制軟化 預算編制和管理約束機制軟化主要表現(xiàn)為兩個方面：財政系統(tǒng)外部和財政系統(tǒng)內(nèi)部。就財政系統(tǒng)外部而言，預算權(quán)利主體多元化使得財政部門難以真正對預算執(zhí)行的全過程實施有效的監(jiān)督和干預。這樣就不可避免地出現(xiàn)各職能部門在實際編制和執(zhí)行預算時只從本單位、本部門的角度出發(fā)考慮問題，支配預算資金。其結(jié)果有二：一是造成職能部門與中央財政爭奪預算內(nèi)財政資源的博弈激烈程度加劇，財政資源從弱勢部門流向強勢部門，造成宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡；二是加大了中央財政對職能部門所掌握的預算外財政資源監(jiān)管的難度，使得一部分本應(yīng)納入財政監(jiān)管的預算外資金游離于政府管制之外。就財政系統(tǒng)內(nèi)部而言，各級預算管理機構(gòu)普遍存在著“角色錯位”問題。當前的實際操作中，分管業(yè)務(wù)機構(gòu)由于制度建設(shè)的缺失，站在各自既得利益的角度，為分管部門爭資金，爭項目。這樣，經(jīng)各業(yè)務(wù)機構(gòu)審核后初步匯總編制的財政預算往往要高于當年可用財力，上級預算機構(gòu)只好根據(jù)當年財力狀況逐個兒與下級業(yè)務(wù)機構(gòu)談判，由于存在嚴重的信息不對稱，有的地方上級預算機構(gòu)只好采取老辦法，即使用“基數(shù)法”，根據(jù)各下級業(yè)務(wù)機構(gòu)上年分配資金額度適當增長后切塊后分配，以此方法來確保財政預算總額不突破。財政內(nèi)部各級預算編制機構(gòu)的這種“角色錯位”，客觀上降低了預算編制效率。 二、我國預算體制改革現(xiàn)狀的原因分析 （一）政府職能多元化 我國是一個人口多，家底薄、人均資源少的發(fā)展中國家，為加速實現(xiàn)國富民強的目標，我國的政府必然要做全能政府，即政府職能多元化。這種多元化的性質(zhì)不僅表現(xiàn)為政府要管理宏觀層面的國家事務(wù)，還必須將其管理深入到經(jīng)濟社會的微觀層面。這種由現(xiàn)實因素決定的政府職能多元化在相當長的一段歷史時期中是不能改變的。在我國，不但管理經(jīng)濟社會的宏觀職能由各個職能部門承擔，發(fā)展經(jīng)濟、搞建設(shè)的微觀職能也由各個職能部門承擔，其結(jié)果就會不可避免地造成經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時各個職能部門維護部門既得利益的傾向表現(xiàn)得越來越強烈。政府職能多元化的不利影響具體到預算管理體制方面，其表現(xiàn)就是預算主體多元化。政府職能多元化使得財政部門在同職能部門進行博弈時往往處于劣勢。財政部門與職能部門之間由于職能和分工的不同，相互之間存在著嚴重的信息不對稱，致使財政部門難以準確了解職能部門真正的創(chuàng)收能力和財政資源的需求量，這就產(chǎn)生了道德風險和逆向選擇，部門往往會通過抬高預算額度和隱瞞自由創(chuàng)收額度來欺騙財政部門，獲取較大化的部門利益。財政對政府其他職能部門的道德風險和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗對部門提報預算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因為財政部門理所當然地認為它也抬高了價格。在此共識下，財政部門同職能部門間的這種源于政府職能多元化的博弈大大降低了預算制度運行的效率。 （二）各級政府間以及財政與職能部門間財權(quán)事權(quán)劃分界定不明確 事實上，近年來中央和地方政府間財權(quán)和事權(quán)的劃分上界限模糊。在財權(quán)方面，中央政府征集了全部收入的50%-55%,但僅承擔了大約30%的支出；地方自行征集的收入占全部財政收入的45%-50%，但地方支出占全國財政支出的比重一直穩(wěn)居70%左右。在事權(quán)方面，中央除管理中央本級的事務(wù)外，還涉及全國范圍及跨區(qū)域經(jīng)濟社會事務(wù)的管理；而地方政府則要管理本區(qū)域范圍內(nèi)的全部事務(wù)。但在實際操作中，中央與地方在事權(quán)劃分上，地方往往承擔更多的直接責任和義務(wù)。財權(quán)事權(quán)劃分不清的問題同樣出現(xiàn)在財政與職能部門的權(quán)責劃分中。由于我國的職能部門承擔國家的經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)，財政部門管錢，兩者分工看似明確，實際成了“兩層皮”，即管錢的不知道做事的做什么，做事的總希望能拿到更多的錢。從而使得財政部門難以準確知道職能部門實際財政資金需求以及其自身實際的創(chuàng)收能力。財政部門在審查職能部門上報的預算時，難以準確獲取職能部門預算年度內(nèi)具體事物的信息，財政部門只能就預算內(nèi)容來確定最終的預算撥款額度。 （三）傳統(tǒng)預算制度體系的約束彈性較大 我國自1995年1月1日起施行了《中華人民共和國預算法》。雖然《預算法》對國家預算總原則、管理職權(quán)、預算收支范圍、預算編制、預算審查與批準、預算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責任等事項作出了全面的、準確的規(guī)定,但其執(zhí)行情況很不理想?，F(xiàn)實中輕視預算的傳統(tǒng)觀念仍相當普遍,一些預算管理者與執(zhí)行者沒有把預算的真正含義上升到法律高度,嚴格按《預算法》進行預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的氛圍還遠未形成。一方面人大的審查監(jiān)督作用在實際運用中由于代表本身的素質(zhì)和其他原因而流于形式,沒有得到真正的充分發(fā)揮；另一方面對預算執(zhí)行的監(jiān)督方式缺乏科學性,具體表現(xiàn)在預算執(zhí)行的監(jiān)督只注重對預算使用結(jié)果和合法性的審查,忽視對財政資金使用質(zhì)量和效果的分析和評價。另外預算編制的標準不透明、不完整、不具體，缺乏真正的公平,公眾意愿得不到充分而真實的反映,社會的制約和監(jiān)督也難以實現(xiàn)。實際操作中，傳統(tǒng)預算制度體系的約束機制不健全，也是降低預算制度效率的重要原因。 三、建立適應(yīng)我國國情的預算體制改革的政策體系 （一）細化政府間財權(quán)、事權(quán)界限，明確各級政府職責范圍 我國的財政體制是由集中向分級管理體制逐步轉(zhuǎn)型的。由于有沉重的傳統(tǒng)包袱和固化思維定勢，勢必會造成政府間財權(quán)、事權(quán)的界限模糊。細化政府間財權(quán)、事權(quán)的界線是一個漸進的過程。但在推進公共財政的當代，細化政府間財權(quán)、事權(quán)界限，明確各級政府職權(quán)范圍，已經(jīng)有了一個明確的思路。中央政府通過規(guī)范的財政收入機制掌握絕大多數(shù)的財政收入，承擔全國性和跨區(qū)域性的公共產(chǎn)品的供給責任。而地方政府則通過地方性稅收和規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付獲得財政收入，承擔本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的公共責任。中央地方在財政收入上分配關(guān)系清晰，在各自事務(wù)上責任明確。相互之間不擠占挪用各自所屬的財政資金，同時也不推諉各自的責任。 （二）細化職能部門預算的內(nèi)容，消除財政與職能部門之間的信息不對稱 細化職能部門預算的內(nèi)容，是財政部門更為深入細致地掌握職能部門的預算年度內(nèi)的具體事務(wù)，才能真正使財政部門與職能部門的關(guān)系由各自獨立轉(zhuǎn)向信息共享。這是消除財政與職能部門之間信息不對稱的有效途徑，也是世界各國財政部門與職能部門建立對等財權(quán)、事權(quán)關(guān)系的趨勢。 （三）進一步完善財經(jīng)立法，強化財政內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)察機制 為適應(yīng)預算體制改革的需要，必須加快預算編制的法制建設(shè)，為推進預算編制改革創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。一是預算法必須為預算編制和整個預算管理提供了法律依據(jù)。要樹立和維護《預算法》作為財政預算領(lǐng)域母法的地位和權(quán)威，確立各級財政是本級政府財力分配的中心，不斷強化預算編制的規(guī)范化和法制化；二是預算法及其實施條例中不適應(yīng)公共財政體制建立需要，制約著預算編制新框架構(gòu)建的一些規(guī)定和條款，應(yīng)及時修改，主要修改與綜合財政預算、零基預算、標準周期預算、部門預算、政府采購和國庫集中收付制度等不相適應(yīng)的地方；三是及時修訂《國家金庫管理條例》制訂《財政法》 《政府采購法》 《財政轉(zhuǎn)移支付條例》等法律、法規(guī)和制度，做好法律、法規(guī)之間的銜接，為預算體制改革提供良好的法律制度約束。同時，要加強財政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督、監(jiān)察機構(gòu)和相關(guān)制度的建設(shè)。雖然我國已經(jīng)開始通過審計來對財政預決算實施事后監(jiān)督，但審計監(jiān)督的事后性決定了其欠缺對預算編制執(zhí)行等過程的約束力度。因此，還必須加強財政內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)察機制，才能將約束機制真正全方位建立起來并發(fā)揮作用。 匯率“抑揚頓挫”凸顯靈活性 5日，美元對人民幣匯率中間價定格在8.0170，創(chuàng)匯改以來的新低。不僅如此，相比前一交易日的8.0270，人民幣單日升值幅度達到100點，也創(chuàng)下人民幣兌美元的單日較大升值記錄。 然而市場反映并不劇烈，交易員們開始接受人民幣匯率波幅不斷加大的現(xiàn)實。交易員們也發(fā)現(xiàn)，近期人民幣匯率“抑揚頓挫”帶有一點“國際色彩”——其他國際貨幣兌美元走勢開始明顯地影響人民幣匯率的走勢。 在本周三，人民幣匯率單日貶值68點，周五再度升值100點。業(yè)內(nèi)人士分析，這一貶一升既是央行“增強人民幣匯率彈性”政策的貫徹，也是人民幣匯率市場化程度提高的表現(xiàn)。 “這兩天人民幣匯率的表現(xiàn)就與國際主要貨幣之間的匯率變化密切相關(guān)”，一位銀行外匯交易員對記者說，“周三的貶值主要是因為美聯(lián)儲再度加息，美國聯(lián)邦基金利率升至4.75%，刺激美元兌其他國際貨幣走強，人民幣兌美元因此就出現(xiàn)了貶值” “5日的情況更加明顯。由于前一日英鎊、日元兌美元走強，5日早上13家人民幣做市商報價時，必然要報出人民幣升值的價格。而當天國際市場美元開始反彈，因此，5日銀行間市場交易中，大部分報價和成交價都在早上形成的中間價8.0170之上，詢價交易最后的報價落在了8.0172”。 中國人民銀行新聞發(fā)言人此前表示，在現(xiàn)行浮動匯率制度下，人民幣將根據(jù)外匯市場供求和國際主要貨幣之間匯率的變化自主浮動。 交易員們正是意識到這一點，對5日人民幣匯率一天升值100點的反映較此前明顯平靜。一位交易員說，“看到前一日美元的走勢后，心里基本上有了預期，從前人民幣匯率總有一些奇怪走勢，這種現(xiàn)象正在逐步減少” 與此同時，近期對人民幣匯率的政治壓力也有所緩解。在密集訪華的美國要員們當中，一直要逼迫人民幣升值的兩名議員舒默和格雷厄姆分外引人矚目。在訪華結(jié)束后，兩位議員的態(tài)度明顯有所緩和，他們承認，中國已朝著建立更靈活的匯率體系邁出了“重大的第一步”。原定于3月底表決的《舒默—格雷厄姆修正案》也再次推遲表決。另有消息說，美國擬改變調(diào)子，以“匯率失真”代替“匯率操縱國”作為中美雙方交涉的基調(diào)。 有專家指出，美國只是把人民幣問題暫時放一放，并沒有徹底放棄《舒默—格雷厄姆修正案》的打算，只要有可能、有需要，美國還會把它翻出來，對人民幣匯率的政治壓力只是暫時性減輕。 5日，其他三種貨幣對人民幣匯率分別是，1歐元兌人民幣9.7507元，100日元兌人民幣6.8265元，1港元兌人民幣1.0331元。 中國新一輪路線窘境 今年兩會關(guān)注的范圍與焦點，通過對“十一五規(guī)劃”內(nèi)容的了解、建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”的討論，及溫家寶總理對海內(nèi)外媒體的記者會問答，大體可得出兩個鮮明的印象：(1)內(nèi)政問題十分突出，被重視程度超過外交；(2)內(nèi)政問題中，三農(nóng)、三難(上學、看病、買房都難)的社會矛盾及環(huán)保危機又十分突出，被重視程度超過經(jīng)濟。這兩個特征，又折射、浮現(xiàn)出了第(3)點：當前社會似乎正在形成一股似曾相識的氛圍——不少人開始質(zhì)疑甚至反對改革，他們與支持及堅持改革者之間的爭辯已然出現(xiàn)，且正在急劇升溫之中。 其實不僅三農(nóng)及三難問題，國企改革中出現(xiàn)大量國有資產(chǎn)流失，及日趨普遍且嚴重的貪腐現(xiàn)象，加上迅速惡化的環(huán)境生態(tài)，都是人民不滿并由此質(zhì)疑改革的背景。一部用于保障私有財產(chǎn)的《物權(quán)法》，因各方爭議而延遲了立法進程，更具體凸顯了質(zhì)疑及反對改革的輿論十分強大。應(yīng)該說，當前的中國，正處于一輪“向左走？向右走？”的路線窘境。 對于這樣的改革窘境，決策高層顯然已有充分的認知，并且作了明快的回應(yīng)。中共中央總書記胡錦濤3月6日說：“要毫不動搖地堅持改革方向，進一步堅定改革的決心和信心”；國務(wù)院總理溫家寶3月14日說：“要堅定不移地推進改革開放，……，前進盡管有困難，但不能停頓，倒退沒有出路！”如此堅定的口吻，所傳達的信息已經(jīng)十分清楚。 中國三十年改革怪圈 然而必須看到，諸多改革發(fā)展中呈現(xiàn)的困難也是事實，批評者不是無的放矢，他們質(zhì)疑改革，并非不能理解。 那么，對于這種“向左走(質(zhì)疑改革)及向右走(支持改革)”的爭辯，又該怎么看呢？ 原來，當年(1978年以前)實行計劃經(jīng)濟時，政府對所有人民的經(jīng)濟活動就是一個字：“管”。管的結(jié)果，也是一個字：“死”。誰都不愿意接受經(jīng)濟毫無活力，一片死寂，于是鄧小平?jīng)Q定改革，求活。要活，必須離開管制，即開放，“放”就是放棄計劃走向市場。果然一放就活。然而遺憾的是，“活”了不久往往就開始“亂”，這時就必然出現(xiàn)要不要繼續(xù)改革的爭議。但通常爭議尚未得出結(jié)論，就因亂得受不了而不得不踩剎車——“收”！結(jié)果“一收又死”。這即是過去30年來中國改革進程的吊詭之處。 問題顯然不在“放”，因為要不“死”就非“放”不可，而且一“放”就必然“活”。問題是出在“活”了為什么會“亂”？能不能“活”而不“亂”？ 新突破呼喚新理論 放眼世界，活而不亂的例子其實很多。西歐、北歐、北美，甚至香港、新加坡、澳大利亞，大體均活而不亂。那么，它們活而不亂的秘訣是什么？原來，搞市場經(jīng)濟，不能只是“開放”，必須同時進行“改革”。所謂改革，就是要改出一套能與市場經(jīng)濟相配合的體制，這套包括了經(jīng)濟、社會及政治三個層面的體制完善之后，才能既促進效率，又保障公平。所謂“社會主義市場經(jīng)濟”，此之謂也。 答案很清楚，當前中國現(xiàn)代化發(fā)展進程面對的挑戰(zhàn)，不是在市場經(jīng)濟這條路上停下來，必須堅定地走下去，但也必須在開放的同時，大力度地進行體制的改善，通過體制改革，將社會主義的市場經(jīng)濟作優(yōu)化的結(jié)合。 記得80年代時，面對姓“資”還是姓“社”的改革爭議，鄧小平說：“不爭論”。在當時，問題不大，因為多數(shù)的爭論多止于抽象的意識形態(tài)的爭辯?，F(xiàn)在則不同，更多的爭議源自于現(xiàn)實的利益矛盾，且相當尖銳，難以回避。因此，我認為，也建議：新一階段關(guān)于中國進一步改革的理論探討與研究，應(yīng)該著手進行了。通過對思想、理論、國情的深入比較研究，為下一個30年或更長更久的中國繁榮發(fā)展，奠定一個“制度典范”的基礎(chǔ)。