今后，并非每片國(guó)土都要城市化，有些區(qū)域是高樓林立，有些區(qū)域?qū)⑹翘飯@、森林。“十一五”規(guī)劃首次提出將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)，并實(shí)施不同的區(qū)域政策，給人以廣闊的想像空間。正在加緊推進(jìn)的主體功能區(qū)規(guī)劃，使GDP轉(zhuǎn)型的輪廓日漸清晰。 從概念到實(shí)務(wù) 近日，記者到承擔(dān)主體功能區(qū)劃分研究設(shè)計(jì)任務(wù)的三大機(jī)構(gòu)之一——中科院地理環(huán)境研究所探訪(fǎng)，不料相關(guān)專(zhuān)家元月3日起已全部分赴八個(gè)試點(diǎn)省區(qū)，進(jìn)行為期10天的專(zhuān)題調(diào)研。該所側(cè)重四類(lèi)主功能區(qū)劃分的標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)。 據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委宏觀(guān)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任高國(guó)力介紹，從“十一五”規(guī)劃綱要出臺(tái)到現(xiàn)在，官方和學(xué)術(shù)界都在圍繞主功能區(qū)規(guī)劃作理論、方法和技術(shù)層面的基礎(chǔ)性研究。 此次規(guī)劃最引人注目之處，在于其涵蓋國(guó)家多個(gè)部門(mén)。從規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位可以管窺此次功能區(qū)規(guī)劃的分量。在規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)與副組長(zhǎng)單位中，除了財(cái)政部以外，其余三個(gè)部委分別是國(guó)家發(fā)展改革委、建設(shè)部和國(guó)土資源部，而這三個(gè)部門(mén)都是國(guó)家最為重要的規(guī)劃部門(mén)。 去年11月6日，國(guó)家發(fā)展改革委在其網(wǎng)站上公布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》。按照該《通知》，《全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃(草案)》將于今年年底前編制完成，12月份提交國(guó)務(wù)院審議，然后爭(zhēng)取作為特例提交全國(guó)人大審定。 高國(guó)力稱(chēng)，國(guó)家發(fā)展改革委正在起草一個(gè)關(guān)于推進(jìn)這項(xiàng)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，并從全國(guó)的東、中、西和東北四個(gè)板塊中，分別選一至兩個(gè)省份進(jìn)行試點(diǎn)，今年將進(jìn)入具體的實(shí)施、推進(jìn)階段。 據(jù)悉，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土所已經(jīng)完成了兩個(gè)省份的調(diào)研工作。東部選擇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的浙江省，西部選擇的是經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的貴州省。國(guó)土所還組團(tuán)赴美國(guó)和加拿大，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，有關(guān)報(bào)告已送相關(guān)部門(mén)參閱。其間，北京市已悄然將密云和延慶劃為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，不再考核GDP指標(biāo)。 “先有理念，再有實(shí)踐” 四大主體功能區(qū)的構(gòu)想體現(xiàn)了多年來(lái)未能實(shí)現(xiàn)的“分類(lèi)指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待”原則，方向無(wú)疑是對(duì)的，但具體劃到哪，劃多大，是地方最關(guān)心的，也是眾多專(zhuān)家和決策機(jī)構(gòu)頗感困惑的問(wèn)題。 分歧的焦點(diǎn)首先是主體功能區(qū)劃分的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題：是全國(guó)制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還是允許各省區(qū)市制訂自己的標(biāo)準(zhǔn)？另一個(gè)是劃分的層級(jí)問(wèn)題，是中央“一刀切”，還是中央劃、省里也劃，甚至市縣也劃？ 國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司一位人士說(shuō)，目前，適度打破行政分割的原則已成為規(guī)劃司和試點(diǎn)地區(qū)等多方的共識(shí)，但國(guó)土部分覆蓋和以“縣”為基本單元?jiǎng)澐值仍瓌t尚待決策層最終認(rèn)可。 “主體功能區(qū)劃分及其分類(lèi)政策”課題組提出，先確定行政上的“縣”作為劃分單元，“中央政府”和“省政府”成為兩級(jí)劃分主體。即先由中央層面以“縣”為基本單元進(jìn)行劃分，省也以“縣”為基本單元?jiǎng)澐郑缬袥_突，原則上地方要服從中央的劃分結(jié)果。 盡管課題組認(rèn)為，如果劃分單元突破行政區(qū)域會(huì)導(dǎo)致政策沒(méi)有實(shí)施主體，很難得到有效推行，并建議主體功能區(qū)劃在很大程度上仍然要依托現(xiàn)有的行政區(qū)劃，局部區(qū)域可以構(gòu)建跨行政區(qū)的主體功能區(qū)，但目前的各方共識(shí)則是：劃分如果突破行政區(qū)域，更利于協(xié)調(diào)資源環(huán)境、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ茸匀缓徒?jīng)濟(jì)要素。 在去年底召開(kāi)的主體功能區(qū)劃指標(biāo)體系課題研究交流會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民說(shuō)，對(duì)于國(guó)家層面劃定的主體功能區(qū)(非全覆蓋)，各省區(qū)不再做二級(jí)劃分，各省區(qū)只做國(guó)家沒(méi)有劃定的空白區(qū)域規(guī)劃，待國(guó)家劃分結(jié)果出來(lái)后，對(duì)部分區(qū)域由國(guó)家劃分的結(jié)果替代。 四大主體功能區(qū)構(gòu)想被公認(rèn)是一個(gè)政府超前于學(xué)界的區(qū)域戰(zhàn)略構(gòu)想。國(guó)家發(fā)展改革委的態(tài)度是：“先有理念，再有實(shí)踐，逐步總結(jié)”。 主體功能區(qū)形成尚待時(shí)日 國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人樂(lè)觀(guān)地表示，“十一五”期間，中央層面的規(guī)劃一定能完成。如果順利，地方的也不成問(wèn)題。這位負(fù)責(zé)人同時(shí)認(rèn)為，從目前不少地方政府急切地期望能被列為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)看，以GDP為綱轉(zhuǎn)到可持續(xù)發(fā)展不是一年兩年就能完成的事。 “要在國(guó)土面積上實(shí)現(xiàn)這么大范圍的功能區(qū)布局，接下來(lái)要做許多政策調(diào)整，如財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、戶(hù)籍管理政策等?！敝袊?guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究室主任袁鋼明說(shuō)，今后將會(huì)引導(dǎo)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移占地多、能耗高的加工業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，引導(dǎo)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。列為限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)允許GDP負(fù)增長(zhǎng)。對(duì)這類(lèi)地區(qū)中央和省級(jí)財(cái)政還要進(jìn)行補(bǔ)償，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?wù)。 袁鋼明說(shuō)，這些問(wèn)題解決以后，主體功能區(qū)就將進(jìn)入形成階段。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)⒀杆俪蔀榧劢?jīng)濟(jì)和人口的中心地帶。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域在產(chǎn)業(yè)升級(jí)后，一些產(chǎn)業(yè)和人口要向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口也要逐漸向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移。至此，中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略才能從多年來(lái)“切塊式”發(fā)展轉(zhuǎn)向科學(xué)、合理發(fā)展，從以GDP為標(biāo)準(zhǔn)真正轉(zhuǎn)變到以人為本。 由于功能區(qū)規(guī)劃預(yù)計(jì)今年年底才能完成，今年處于新區(qū)域政策的“前夜”。袁鋼明說(shuō)，國(guó)家既會(huì)考慮到未來(lái)區(qū)域政策的變化、走向，也會(huì)兼顧過(guò)去幾年一直執(zhí)行的區(qū)域政策，使區(qū)域傾斜性政策得以延續(xù)。