土地是工業(yè)生產(chǎn)活動最基本的生產(chǎn)要素之一，在土地產(chǎn)權明晰的條件下，地租或土地價格是調(diào)節(jié)土地在各個用途之間資源配置的最基本的工具。在現(xiàn)實生活中相當部分的土地利用要受到公共決策的影響，通過公共程序制訂適當?shù)囊?guī)劃和限制，以彌補市場本身帶來的問題，對于發(fā)揮市場機制作用和土地的合理配置是有益的。 改革開放以來，隨著城市化的迅速推進，我國城市建設用地呈快速擴張的趨勢，相應也帶來土地利用的浪費問題。在城市內(nèi)部，工業(yè)用地比重偏高，工業(yè)建設開發(fā)活動遍地開花，表明我國在工業(yè)用地管理和工業(yè)用地效率方面存在不少問題，有必要從土地經(jīng)濟規(guī)律入手，分析我國工業(yè)性用地開發(fā)過程中存在的問題，設計解決我國工業(yè)用地使用低效率問題的解決方案和政策措施。 一、我國工業(yè)性用地的規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化 改革開放初期，我國城市個數(shù)只有190個，1991年達到479個，1996年我國城市數(shù)量基本固定下來，達到了666個，此后由于一些地方市改區(qū)吸納，2004年城市數(shù)為661個。1991年，我國城市建設用地面積只有12907.9平方公里，此后呈快速擴張趨勢，到2004年達到30781.3平方公里，年平均擴張速度達到了驚人的6.91%，遠遠大于同時期的城市人口增長率(1.11%)和非農(nóng)業(yè)人口增長率(3.6%)的增長率，顯示我國城市土地利用呈粗放之勢。 與1991年相比，2004年我國城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)只出現(xiàn)了一定的變化。表現(xiàn)為公共設施用地、道路廣場用地、市政公用設施用地和綠地所占比例均出現(xiàn)增加，增加幅度分別為3.39、4.07、0.62和3.66個百分點；居住用地和工業(yè)用地作為較大的兩種用途的土地，在城市建設用地中的比例仍然分別高達31.61%和21.79%，分別比1991年下降1.66和3.34個百分點；其他的如倉儲用地、對外交通用地、特殊用地也出現(xiàn)了下降，下降幅度分別為2.1、0.39和3個百分點。從我國城市土地利用結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀來看，工業(yè)用地比例偏高，道路廣場、公共綠地用地比例偏低。按照國外城市中心區(qū)的用地比例，工業(yè)用地一般不超過城市面積的10%，而我國的城市普遍超過了20%，上海、蘇州等發(fā)達城市甚至達到了25.77%和31.79%。 在計劃經(jīng)濟時代，工業(yè)用地主要通過國家基本建設計劃的方式，以行政劃撥無償、無限期提供給工業(yè)企業(yè)使用，具體程序是與征地過程合并在一起的。由于計劃優(yōu)先保證國家建設用地的傾向，加之土地的使用成本過低，一定程度上造成了工業(yè)建設土地利用的浪費現(xiàn)象。為了提高土地的利用效率，國家嘗試探索土地有償利用，用價格機制調(diào)節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)。1987年，深圳市政府以定向議標的方式出讓了中國第一塊商品土地的使用權，以后又以公開招標、拍賣的方式出讓土地使用權。1990年，國務院頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止等問題做了明確說明。1998年全國人大通過了修訂后的《土地管理法》，規(guī)定建設單位使用國家土地，應當以出讓等有償方式取得。具體來說，土地使用權有償出讓又分為協(xié)議出讓、招標出讓、拍賣出讓、掛牌出讓等形式。 目前我國工業(yè)用地的出讓方式主要以協(xié)議出讓為主。為了招商引資和地方經(jīng)濟的發(fā)展，以及各自政府政績的考慮，各地方政府普遍采取了吸引投資競相壓價的策略，出現(xiàn)了許多工業(yè)用地協(xié)議出讓價格遠遠低于工業(yè)用地開發(fā)成本價格，甚至出現(xiàn)零地價、“負地價”的現(xiàn)象。國土資源部土地利用管理司、中國土地勘測規(guī)劃院發(fā)布的《2005年第四季度城市地價動態(tài)監(jiān)測報告》，2005年第四季度全國主要城市地價總體水平為1251元／平方米，其中商業(yè)、居住、工業(yè)地價水平分別為2062元／平方米、1232元／平方米和492元／平方米。由于土地出讓程序的不透明，工業(yè)地價與商業(yè)和住宅土地價格存在較大差距。在2004年以前，浙江省工業(yè)用地出讓價格除溫州、義烏等個別城市以外，絕大部分地方低于土地征用和開發(fā)成本，只有市場交易價格的2/3不到，甚至更低。而且一些區(qū)域在招商引資的激烈競爭中，降低工業(yè)用地出讓價格，返還出讓金，甚至以零地價出讓工業(yè)用地。國土資源部提出逐步將工業(yè)用地納入“招牌掛”的范圍。 我國工業(yè)用地開發(fā)的主要形式是各式各樣的開發(fā)區(qū)，包括經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、高科技園區(qū)、出口加工區(qū)和保稅區(qū)等形式。截至到2004年8月，我國有各類開發(fā)區(qū)6866個，規(guī)劃面積達3.86萬平方公里。其中，國務院批準設立開發(fā)區(qū)171個，省級政府批準設立開發(fā)區(qū)1094個，其余5601個開發(fā)區(qū)都是市、縣、鄉(xiāng)政府和各級部門設立。為了制止開發(fā)區(qū)發(fā)展出現(xiàn)的過多過濫和嚴重侵害農(nóng)民利益，2003年國家開始對開發(fā)區(qū)進行清理整頓。經(jīng)過清理整頓，截止到2004年底，我國已撤并各類開發(fā)區(qū)4813個，占原有總數(shù)的70.1%。核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積2.5萬平方公里，壓縮64.5%；退出土地2617平方公里，復耕1324平方公里，回收閑置土地116.5平方公里。至2006年1月，各地提出擬保留的開發(fā)區(qū)共計2053家，其中國家級開發(fā)區(qū)222家，占總數(shù)的10.8%；省級及省級以下開發(fā)區(qū)1831家，占總數(shù)的89.2%。目前，已有205個國家級開發(fā)區(qū)通過審核并向社會公示。 截止到2004底，全國49個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)經(jīng)國務院批準的規(guī)劃用地面積約580平方公里，已完成規(guī)劃內(nèi)工業(yè)用地開發(fā)約480平方公里，約占全部規(guī)劃用地面積的83%。工業(yè)在國家級開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中一直占有70%左右的比重。2004年，國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工業(yè)增加值占開發(fā)區(qū)GDP的73.55%，比2003年提高1.5個百分點。 由以上數(shù)據(jù)指標可見，隨著我國城市化水平的不斷提高，城市面積逐年擴大，而農(nóng)業(yè)用地不斷減少成了一個不爭的事實。主要表現(xiàn)為：①城市建成區(qū)面積的增加快于城市人口的增加，而且其增長的趨勢在加快；②城市面積擴張的隨意性很大，缺乏必要的約束力，這在城鄉(xiāng)一體化的行政體制下尤為嚴重；③出于成本的考慮，城市建設注重外延擴張，對城市內(nèi)部土地的開發(fā)不足，導致城市土地的低效率使用；④城市功能分區(qū)的不合理和基礎設施配套之后，加劇了工業(yè)對環(huán)境的污染，不僅對城市本身，也對鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量和土地質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。 二、工業(yè)性土地利用中存在的主要問題 (一)企業(yè)進入的土地獲得成本低、環(huán)保要求低，導致各地工業(yè)投資中的重復建設問題。目前土地名義上是國家所有，但土地收益、處置權利主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地產(chǎn)權不清的情況下，地方政府出于本屆班子的政績及可支配資金的較大化，傾向于采取對不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價策略。例如，對于商業(yè)、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對于工業(yè)、倉儲用地地方政府更看重的是工廠建成之后給本地區(qū)帶來的GDP、稅收、就業(yè)等政績利益和長期收益，傾向于采取零地價甚至負地價的方式招商引資。在招商引資的地方競爭熱潮中，地方政府往往只求引資，而對建設項目可能導致的環(huán)境影響既缺乏了解，也不加限制，從而導致大量建設項目的輕易進入。例如，在最為缺水的北方地區(qū)，集中了全國大部分的鋼鐵生產(chǎn)能力，就是地方政府環(huán)保監(jiān)督失控的典型例子。 (二)地方政府存在征地-儲地-出讓的巨大利益機制，激勵了地方政府為賣而買的征地行為。當前我國的土地市場可以歸結(jié)為政府壟斷下的市場。這種市場可以征地、儲備和出讓三個環(huán)節(jié)。其中征用市場是指政府以公共利益為名義，以城市規(guī)劃為工具，用比較低的價格征用包括商業(yè)用地在內(nèi)的農(nóng)民集體所有的土地。征地的目的是為了出讓，如同商人進貨的目的是為了銷售一樣。作為土地被征用的一方，農(nóng)村土地由于其所有權的虛置和對政府權利的依附性缺乏自我保護能力，由此形成了政府剝奪農(nóng)民利益的巨大剪刀差。據(jù)估計，改革開放以來這種剪刀差已經(jīng)累計高達2.5萬億元，從而加劇了城鄉(xiāng)收入差距和農(nóng)民的貧困化。政府儲備土地名義上是進行宏觀調(diào)控，實際上儲備階段往往是土地升值的過程，儲備周期的長短取決于出讓收益與土地儲備成本之間的利潤。土地出讓是政府前期環(huán)節(jié)的最后階段，如果剔除腐敗因素，政府還是有動力采取招標、拍賣方式的，但考慮到工業(yè)用地的長期性及其對政績、就業(yè)等綜合利益的影響，采取差別地價對地方政府而言是合理的，由此必然推動以地方政府為主導的重復建設。 現(xiàn)在一些人把協(xié)議出讓看作是非市場化行為，而把招標拍賣看成是土地的市場化行為，這是對市場化的重大誤解。市場化的前提是生產(chǎn)要素的市場化，即能夠從制度上保障對生產(chǎn)要素所有權的自由買賣，這是除極少數(shù)國家外世界上絕大部分國家的基本慣例?，F(xiàn)在的一個矛盾是，如果地方政府采取最嚴格的方式拍賣土地，將會導致社會財富向政府層面的迅速集中，在稅收增長超過GDP增長速度的情況下，將會加大企業(yè)的經(jīng)營成本和居民的生活成本，并引起誘發(fā)地價暴漲、失業(yè)增加等宏觀經(jīng)濟問題，這是理性的市場經(jīng)濟政府最應當回避的。 (三)政府對土地資源公共管理職能存在嚴重缺失。我國目前的土地管理制度主要包括用途管制制度、占用耕地補償制度、基本農(nóng)田保護制度、土地調(diào)查和土地統(tǒng)計制度。這種土地管理制度的較大缺陷是割裂了土地管理和環(huán)境管理的關系。例如，政府機構(gòu)中的國土資源部門只負責售賣土地資源和礦產(chǎn)資源的使用權，但對這種出賣可能帶來的環(huán)境風險缺乏必要的了解，而環(huán)保部門既無權、也無必要的機制、手段對土地資源的環(huán)境狀況進行合理評估，并根據(jù)評估結(jié)果對企業(yè)或建設項目做出調(diào)整政策，由此導致政府主導下的大量的破壞資源與生態(tài)環(huán)境的工業(yè)建設活動。 在土地管理上，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃相互割裂，且大多為自上而下、按照長官意志制訂的，變動的隨意性很大。由于改變土地規(guī)劃對土地價值影響很大，導致大量的土地使用者通過尋租活動改變使用用途或詳細規(guī)劃要求，從而獲得巨大經(jīng)濟利益的現(xiàn)象；其次，占補平衡的耕地管理制度存在致命漏洞。地方政府和土地使用者往往采取占用鄰近城市耕地、開墾遠離城市地區(qū)土地的辦法偷梁換柱、牟取暴利。因為用于占補平衡的不同地塊在價值上可能相差數(shù)百倍甚至數(shù)萬倍；再次，土地產(chǎn)權的混亂導致地方政府瞞報土地占用的強烈動機。例如城市用地用GPS定位系統(tǒng)實測面積大大高于地方政府上報的面積。作為最重要的財富的土地竟然統(tǒng)計不清楚，從常識上是說不過去的。 三、提高我國工業(yè)性用地效率的政策建議 解決我國工業(yè)用地使用效率不是一個單一問題，需要和其他用地一起一攬子設計解決方案。從根本上說，我國的土地管理應把土地資源市場化作為土地制度改革的基本方向，政府逐步退出土地征用和土地交易市場，而把主要精力放在土地規(guī)劃的制定及執(zhí)行上。從短期看，根據(jù)我國現(xiàn)有的土地制度和工業(yè)土地利用的實際情況，政府應主要致力于以下幾個方面的政策推進： (一)加強宏觀控制，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)。應加強土地利用總體規(guī)劃的權威性和總綱性，對于與土地利用總體規(guī)劃相關的各類專業(yè)規(guī)劃，應嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，防止寬打窄用和亂占濫用土地。必須依據(jù)國情，在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等不同層次的規(guī)劃中，對城鎮(zhèn)布局、功能分區(qū)、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮(zhèn)規(guī)模；要優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，合理控制城市基礎設施和行政辦公用地規(guī)模，嚴格控制大型商業(yè)設施和高檔商品房用地；適當提高工業(yè)建筑的容積率、公共建筑密度，合理確定住宅建筑的密度和容積率，推廣節(jié)能省地建筑技術，大力開發(fā)利用城市地下空間。 (二)嚴格土地供應標準，加強土地利用監(jiān)管。依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，不得批準新上新建禁止類項目，對限制類項目要控制區(qū)域內(nèi)項目的數(shù)量和布局，嚴格限制占用農(nóng)用地，控制用地規(guī)模。應按照從嚴從緊節(jié)約集約的原則，適時調(diào)整工業(yè)類項目用地的控制指標。全面修訂完善工程項目建設用地定額指標，需審批、核準、備案的建設項目，建設單位在編制項目建議書、可行性研究報告、項目申請報告、初步設計、施工設計方案時，應按照土地使用標準嚴格控制用地規(guī)模，增加土地節(jié)約集約利用的內(nèi)容。禁止地方政府在招商引資中將用地規(guī)模和土地價格作為優(yōu)惠條件進行惡行競爭，土地使用合同和劃撥用地決定書中，應嚴格約定建設項目開竣工時間、建筑容積率、綠地率、建筑密度、閑置土地處置、改變土地用途處理、違約金等土地使用條件，對工業(yè)項目還必須明確投資強度、行政辦公和生活服務設施用地比例。 (三)深化土地使用制度改革，推進土地資源市場化配置。擴大國有土地有償使用范圍，高速公路、民用機場、火力發(fā)電廠、城市燃氣供熱供暖供水廠(站)、高等教育、煤炭設施、石油天然氣設施等用地，以及其他劃撥用地以外的用地，必須出讓或租賃供地。應規(guī)范商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地招標、拍賣、掛牌方式出讓行為。盡快建立工業(yè)用地租賃制度，積極推進工業(yè)用地招標、拍賣、掛牌租賃，標準廠房用地、倉儲用地、限制類工業(yè)項目用地，以及同一宗地有兩個或兩個以上意向用地者的工業(yè)項目用地，都必須以招標、拍賣、掛牌方式供應。應以招標、拍賣、掛牌方式供應土地的，不得以特許經(jīng)營、行業(yè)資質(zhì)等為條件，排斥土地的市場配置。土地出讓收入應用于被征用土地農(nóng)民的勞動安置和工業(yè)培訓等方面，避免政府借土地出讓剝奪農(nóng)民利益和謀取財政收入增加。應建立國有土地劃撥和協(xié)議出讓公示制度。以劃撥方式供應土地的，除有保密規(guī)定外，國土資源部門要將供地結(jié)果向社會公示。以協(xié)議出讓或租賃方式供應土地、劃撥土地和工業(yè)用地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，應將土地的位置、用途、面積、土地使用條件、價格等信息向社會公示。改革集體建設用地使用制度，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體建設用地使用權可依法確定給單位或個人使用，集體建設用地使用權可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資(入股)和設定抵押。 (四)立足內(nèi)涵挖潛，優(yōu)先盤活利用存量土地 要開展城市土地集約利用評價，建立土地集約利用評價體系。地方政府在全面掌握城鎮(zhèn)存量土地面積、類型、用途、權屬與分布等狀況，建立土地集約利用評價考核制度，制定盤活存量土地的利用計劃和實施方案。采取激勵政策鼓勵地方工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率。要按照以用為先的原則，積極消化利用閑置土地，可考慮靈活采取限期開發(fā)、依法改變用途、安排臨時使用、簽訂交換協(xié)議和納入政府土地儲備庫等多種途徑進行盤活利用?？梢哉袠?、拍賣、掛牌方式先將土地處置變現(xiàn)，促進閑置土地開發(fā)利用。鼓勵各地對閑置土地、空閑土地和低效利用土地可開展置換試點。農(nóng)民集體土地和國有土地可以置換，農(nóng)民集體土地所有權之間可以置換，國有土地使用權之間可以置換。農(nóng)用地不得置換為建設用地。針對農(nóng)村建設用地，重點開展城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村居民點的建設用地整理，鼓勵遷村并點，建造多層和公寓式農(nóng)民住宅，積極引導農(nóng)村村民住宅逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。（來源：《中國發(fā)展觀察》雜志）